도시재생사업의 평가지표에 관한 탐색적 연구: 성과평가를 중심으로

도시재생사업의 효과에 대한 지역의 기대와 현행 평가지표에 대한 시사점을 도출하기 위해 2017년 선정된 도시재생 뉴딜사업 시범사업지구에 대한 기대효과를 분석하였다.¹⁾

사례지구에 대한 기대효과 지표분석은 시범사업지구의 유형별로 구분해서 정리해 본 결과, 사업지구 유형에 따라 해당 사업의 추진으로 기대하는 효과가 상당히 차이가 있는 것으로 나타났다. 주거지형의 경우, 전체 68개 시범지구 중에서 평균면적이 가장 작으며, 주로 주택과 생활환경개선에 사업의 초점이 맞추어져 있음을 알 수 있었다. 이에 반해 준주거형과 중심시가지형의 경우에는 사업추진에 따른 경제적 효과를 기대하는 것으로 볼 수 있다.

사업지구 추진에 따른 기대효과들을 부문별로 나누어볼 경우, 경제적 효과와 관련된 지표들로는 일자리 창출이 가장 많은 빈도를 보이고 있으며, 주택의 경우 공공임대주택 공급과 집수리가 가장 많은 빈도를 보이는 것으로 나타났다. 또한 생활환경개선의 경우, 주요 사업목표로 주차장 확보가 가장 빈도가 많았으며, 정성지표의 경우에는 사업추진에 따른 주민만족도 제고를 우선적으로 고려하는 것으로 나타났다.

결과적으로 시범사업지구의 사업계획서 분석을 통해 해당 사업지구의 성과에 대한 지역의 인식을 평가할 수 있었다. 우선 시범사업지구가 주거지형인 경우에 주택의 공급과 생활환경개선에 초점이 맞추어져 있으며, 준주거지형과 중심시가지형의 경우에는 주로 일자리 창출과 같은 경제적 효과에 보다 사업의 초점을 둔 것으로 분석되었다. 또한 지속가능한 도시재생의 관점에서 그 의미를 가질 수 있는 환경이나 에너지에 대한 지표들은 거의 나타나지 않았으며, 정성적인 효과에 대한 지표들도 상대적으로 작은 것으로 분석되었다. 이와같은 분석결과는 국내 도시재생사업은 성과평가의 관점에서 지표에 대한 개발이 필요하다는 시사점을 제공하는 것으로 볼 수 있다.

현재 성과평가의 측면에서 우리나라 도시재생사업의 평가체계는 종합적인 지표체계에 대한 정비가 미흡하다고 할 수 있다. 도시재생사업 평가시스템 개선(안)에 의하면 미래 재생사업의 평가는 실현가능성평가, 추진실적평가 그리고 사업효과지표 위주의 종합성과평가 체계로 변화될 전망이며, 현재까지는 종합적인 성과평가 지표의 제시가 이루어지지는 않았다.

도시재생선도지역의 도시재생활성화계획의 평가지표 분석 결과, 현재까지 제시된 도시재생선도지역의 성과 평가 지표가 도시재생사업의 목표와 도시의 미래지향 등 상위계획과 체계적으로 연계되어 작성되지는 않은 것으로 판단된다. 도시재생선도지역의 성과평가 등의 지표는 기획-집행-성과평가로 구분할 수 있으나, 성과평가 지표의 경우 집행 혹은 기획지표도 일부 포함된 것으로 보인다.

선행연구에서 제시한 성과평가체계의 문제점으로는(이삼수 외, 2018) 도시재생사업의 모니터링 및 평가목적이 불명확하고, 도지재생사업의 모니터링 및 평가의 단계 및 대상이 모호하다는 점이다. 또한 국가의 재정투입에 대한 객관적인 모니터링 및 평가지표가 부재하며, 국가차원의 도시재생사업에 대한 모니터링 및 평가의 목표가 불명확한 결과의 환류작업이 미흡하다는 점이었다.

도시재생사업의 성과평가 지표체계에 대한 탐색적 분석을 위해 본 연구에서는 도시재생 평가 관련 선행연구들이 제시한 지표체계를 정리하였으며, 이들 연구들은 크게 사업전 평가와 지표개발과 적용이라는 두 가지 관점으로 정리할 수 있다. 사업전 평가로는 스위스재생사업지구를 다룬 경우나 홍콩 도시재생사업지구에서 나타난 지표들을 정리하였다. 또한 실제 사업차원에서 지표를 개발하고 실제 적용한 사례들을 정리하였다.

해외 도시재생사업 평가지표에 대한 연구들은 주로 근린단위의 공간적 범위에서 시행된 도시재생사업의 평가지표를 중심으로 분석하였으며, 해외 도시재생사업 중 성공적인 사례(best practice)로 평가받는 사업들을 분석하고, 이들 사업들의 성과를 지표적인 관점에서 분석하였다.

도시재생 사업의 평가지표와 관련된 해외연구들(11편)은 크게 지표체계만을 제시한 경우도 있고, 실제 사례지구에 적용한 연구들도 있다. 선행연구들은 공통적으로 지속가능성의 관점에서 도시재생평가지표를 제안하고, 이를 전문가 설문조사 등의 방법을 통해 가중치를 부여하는 등의 방법을 채택하고 있다. 도시재생평가지표는 사업대상지의 성격에 따라 다양한 지표들로 구성되어 있으나, 재생사업의 평가를 경제적 측면뿐만 아니라, 사회적 측면 그리고 환경적 측면 등 다양한 관점에서 이를 평가했다는 특징을 갖는다. 특히 지속가능성의 관점에서 지표를 개발하고, 사례지구에 적용한 연구로는 Hemphil et al.(2004)과 Hemphil et al.(2004)의 연구를 주목할 필요가 있으며, Turcu (2012)의 연구도 실제 주택재개발사업지구에 제안한 평가지표를 적용하였다(<표 3> 참조).

본 연구에서는 재생사업의 평가지표에 대한 국내․외 연구들을 토대로 연구자가 이들 지표를 지속가능성의 관점에서 유형화하고 주로 공통적인 지표들을 중심으로 지표목록을 작성하였다.

선행연구에서는 지속가능한 도시 근린재생의 목표로 모두 6가지를 제시하고 있다.²⁾ 지속가능한 도시재생의 위협요인으로는 도시확산, 기후변화, 낮은 환경질과 자원제약을 들 수 있으며, 지속가능한 도시재생의 질적인 요소로는 도시구성 조밀화, 도시공간의 질과 대중교통의 질을 들었다. 한편, 지속가능한 도시재생의 장애요인으로는 젠트리피케이션, 공공재정의 균형과 통제 및 관리로 보고 있다(<그림 4> 참조).

그림 4. 지속가능 도시재생의 위협요인, 질적 요소와 장애요인

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영국환경청(1996)³⁾은 도시재생 평가지표가 갖추어야 할 기준으로는 계량가능성, 단순성 전달성을, Wedding and Brown(2007)은 결과 지향적이고 쉽게 이해 가능해야 하며, 지속가능성과 연계되어야 함을 강조하고 있다. 이외에도 추가적으로 고려할 사항은 지구단위에 적용가능한 지표이며, 적절한 기준점을 제시할 수 있는 지표인 동시에 정량지표와 정성지표의 조화될 필요가 있다. 정광진 외(2017)는 자료의 구득가능성과 비교가능성과 같은 현실적인 요인들을 중요시한바 있다(<표 4> 참조).

또한 자료 측정시 현실적인 고려사항으로는 어떤 지표들은 현재 측정 가능하지 않은 경우가 있으며, 특정 지표들의 경우 시간적인 척도가 다를 수 있어서 프로젝트의 종료와 함께 측정가능한 지표가 있는가 하면 프로젝트 종료후 일정 시간이 지난후에 측정가능한 지표도 있다는 점을 고려할 필요가 있다.

도시재생사업의 평가지표가 갖추어야 할 요건으로 상위계획의 목표와 시책이 반영되어야 한다는 점이다. 도시재생뉴딜사업의 상위계획인 도시재생기본방침에서 제시하고 있는 도시재생의 비전과 목표를 반영하는 지표 체계를 작성할 필요가 있다.

또한 지역여건과 특성을 반영한 지표의 작성이 필요하다. 도시재생전략계획은 해당 도시의 도시기본계획과 연계하도록 되어 있으며, 상위계획에서 제시한 도시재생의 목표와 지역적 특성과 문제점 그리고 기본방향에 부합되는 지표의 작성이 필요하다. 도시재생활성화계획에서는 구체적인 사업지역의 목표를 지표와 연계할 필요성이 있다.

지속가능 도시재생의 관점에서 평가한 도시재생사업의 지표체계를 정립하는 과정은 다음의 분석틀에서 제시한 4단계를 거치게 된다(<그림 5> 참조). 우선 지속가능 도시재생의 관점에서 평가한 도시재생사업의 지표 체계를 정립하는 것인데, 이것은 근린단위의 도시재생의 개념을 토대로 선행연구 분석을 통해 부문별 지표를 도출하는 것이다. 이를 위해 국내․외 지속가능 지표 분석 연구를 통한 지표목록 도출하며, 선행연구들에서 상대적으로 공통적인 지표를 추출하는 과정을 거치게 된다. 이들 지표목록 중에서 전문가 설문조사를 통해 적용가능 지표를 선택하고, 최종적으로 전문가 설문조사 결과를 토대로 해당 지표의 가중치를 부여하게 된다.⁴⁾

그림 5. 본 연구의 평가지표 개발의 과정

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그러나 본 연구는 도시재생사업의 성과평가에 관한 탐색적 연구의 성격을 가지고 있어서 전문가 설문조사를 통한 가중치의 선정은 차후 과제로 선정하고, 연구자가 선행연구를 토대로 성과평가 지표의 목록을 작성하는 과정까지만 진행하게 된다. 본 연구에서 도시재생사업의 성과평가지표의 목록작성은 국내․외 선행연구들에서 제시한 지표목록을 작성한 후 상대적으로 활용빈도가 높은 지표들을 선별해서 제시하였다.

도시재생사업의 성과평가 지표는 크게 네 가지 측면으로 유형화하였다. 이는 도시재생사업의 평가와 관련된 국내․외 선행연구에서 나타난 지표체계들을 연구자가 종합적으로 정리하여 분석한 결과이다.

연구자에 따라서 평가지표의 구성이 다소 차이가 있으나, 지표를 크게 경제, 사회, 토지이용 그리고 환경적 측면의 4가지 부문으로 유형화하였다. 경제적 측면은 국내 도시재생사업의 평가지표들이 가장 많이 활용하고 있는 지표들로 사업시행으로 인한 경제적 효과를 측정하는 지표들이다. 이들 지표로는 인구증가, 일자리 및 매출액 증가와 유동인구 증가들의 지표를 들 수 있다.

두 번째로는, 토지이용측면의 지표들이다. 도시재생사업은 사업전에 비해서 전체적인 토지이용의 효율성 제고를 반영하는 지표들로 토지이용의 혼합도와 고밀개발과 다양한 용도 배치 등 여부 등으로 구성된다. 토지이용의 지속가능성 지표들은 주택의 지불가능성, 직주근접 등 근린단위에서 측정가능한 지표들로 구성된다(<표 5> 참조).

세 번째로, 사회적 측면의 지표는 해당 사업시행으로 인해 공동체의식이 제고되고, 주요 시설에 대한 접근성 제고와 사업시행에 따른 주민만족도 지표 등으로 구성된다. 선행연구들은 정량적 지표 못지 않게 정성적 지표의 중요성을 강조하고 있다. 즉, 사업시행으로 사업시행지구 주민들의 사업성과에 대한 주관적 인식이 사업의 성과 평가에 있어서 중요한 부분을 차지하고 있다는 점이다.

네 번째로는, 환경적 측면에 대한 지표들이다. 재생사업 시행후 환경적 측면의 지속가능성 평가는 공개공지의 변화정도, 에너지이용과 물이용, 공공교통수단의 제공 등으로 구성된다.

재생사업의 평가지표들에 대한 선행연구를 토대로 한 지표분석 결과, 선행연구(특히, 해외연구)들은 매우 다양한 관점에서 재생사업의 성과를 평가하고 있으며, 이는 도시재생사업이 가지고 있는 다양한 측면을 반영하고 있음을 보여주고 있다. 도시재생사업은 기본적으로 도시의 지속가능성을 높이는데 그 초점이 두어져야 하며, 이는 경제적인 측면외에도 토지이용, 사회적 지속가능성과 환경적인 지속가능성을 모두 포함한 개념이라 할 수 있다.

도시재생사업의 평가지표에 관한 선행연구들중 일부 연구들은 연구자가 제안한 지표를 실제로 사업지구에 적용한 결과를 제시한 경우도 있다. 이때 지표값들에 대한 측정과 함께 지표별 가중치를 산정하는 방법은 다음의 두 가지 방식을 활용할 수 있다.

첫 번째 방법은, 평가지표별 상대적 가중치를 산정한 후(전문가 설문조사) 해당 평가지표의 측정치를 합산하는 방법이다(Chan and Lee, 2007). 사례지역별 평가 점수는 다음과 같은 산식에 의해서 도출될 수 있다.

P_k: 사례지구의 평가점수 합계, W_j: 부문별 가중치, S_kj: 도출된 전체 지표의 값 위 산식에서 A지구의 최종평가점수는

두 번째 방법은, 평가지표별 절대적 가중치를 산정하고, 평가지표의 상위 부문별 가중치를 적용하여 최종평가점수를 산정(Wedding and Brown, 2007)하는 방법이며, 선행연구에서는 다음과 같은 산식을 제안하였다.⁵⁾

I: 전체지표, R: 해당지표의 본 사업과의 관련성(1 혹은 0 부여), IS: 지표점수, CW: 부문별 점수

이 방법은 첫 번째 방식에 비해 보다 현실성이 있는 것으로 판단되는데, 그 이유는 다양한 평가지표 중에서 해당사업과의 관련성에 따라 평가지표를 취사선택할 수 있는 방식을 채택하기 때문이다. 또한 지표의 목표를 사전에 설정하고 목표 달성 정도를 지표값으로 환산하는 과정을 거치게 되어 있고, 사업의 성과평가라는 측면도 감안하고 있는 장점을 가지고 있어서 첫 번째 방법에 비해 활용도가 더 높을 것으로 보인다.